国务院放“大招”下放建设用地审批权 专家解读建设用地规模管控并未“松绑”

● 通过下放用地审批权,中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来,将更多精力放在宏观政策的制定和事中事后监管上,同时赋予省级人民政府更大的用地自主权,提升用地保障能力

● 下放用地审批权,只是提高了用地审批的效率,压缩了原有审批的时间,并没有降低用地审批的标准,绝不意味着城市可以“摊大饼”扩张了

● 用地审批权下放后,坚持最严格的土地管理制度、严格土地执法的要求没有松懈。自然资源部将进一步加大执法力度,和省级人民政府一起,强化督查问责,加快清理闲置土地,清理整顿大棚房

□ 法制日报全媒体记者 郄建荣

新土地管理法自今年1月1日起正式实施后,不到3个月,国务院即放出“大招”,决定下放建设用地审批权。国务院的这一决定引发社会强烈关注。

下放建设用地审批权后,会不会令一些地方误读,进而出现城市建设盲目扩张的现象?

对此,自然资源部相关负责人在接受《法制日报》记者采访时明确表示,下放用地审批权,只是提高了用地审批的效率,压缩了原有审批的时间,并没有降低用地审批的标准,绝不意味着城市可以“摊大饼”扩张了。

在中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授严金明看来,虽然客观上这次放权力度确实较大,但并不意味着对建设用地规模“松绑”。

按照国务院近日印发的《关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称《决定》),建设用地审批权下放后,国务院将建立评价机制,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。

赋地方更大自主权

提升用地保障能力

《决定》提出,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年。

在业内专家看来,如此大幅下放用地审批权,以前并不多见。因此,《决定》也被看作是国务院放出的“大招”。

严金明说,《决定》实际上主要涉及两方面的内容,一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

用地审批是我国土地管理的一项基本制度。原土地管理法严格规定用地审批权限和程序,自然资源部国土空间用途管制司负责人认为,这在新增建设用地从严从紧、严格保护耕地等方面发挥了十分重要的作用,但客观上用地审批周期较长,与当前经济社会发展需要有较大冲突。

自然资源部国土空间用途管制司负责人说,自然资源部组建以来,积极推动用地审批制度改革,但因有关法律法规限制,难以从根本上解决用地审批周期长等问题。

在自然资源部不动产登记中心(法律中心)副主任李炜看来,以往,由于建设用地审批层级较高等原因,审批周期长、审查环节多、审批效率低等问题不同程度存在,确实不利于重大项目及时落地。

“通过下放用地审批权,中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来,将更多精力放在宏观政策的制定和事中事后监管上。”李炜说,下放用地审批权,可以赋予省级人民政府更大的用地自主权,提升用地保障能力。

严金明则认为,下放用地审批权可以破解项目用地“落地难”和“落地慢”问题。

建设用地审批放权

属于增效并非增量

“永久基本农田以外的农用地转用审批全部下放国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准,同时部分地区率先获得了以往只能经过国务院审批的‘基本农田’用途调整的权力的试点。”严金明说,“客观上讲,这次放权力度确实较大。”

李炜则坦陈,新中国成立以来,特别是改革开放以来,土地管理职权历经了收和放的多次调整。“所谓‘一统就死、一放就乱’的现象也曾经发生。”

那么,此次用地审批权下放后,会不会再次出现“一放就乱”的问题?

据自然资源部国土空间用途管制司负责人介绍,这次下放的审批权是有明确限制的,“新土地管理法实施后,国务院依然保留永久基本农田转为建设用地的审批权,以及征收永久基本农田、三十五公顷以上耕地、七十公顷以上其他土地的审批权”。

他进一步解释称,考虑到全国80%以上耕地为永久基本农田,且重大项目多数需要占用耕地三十五公顷或总用地七十公顷以上,因此很多项目用地实质上仍需由国务院审批。

严金明认为,《决定》对建设用地审批权下放,是由于地区发展较快对土地审批速度要求提升,因而建设用地审批放权重在“布局”调整,目的是提高“效率”,而非建设用地规模“增量”。

“下放用地审批权属于‘增效’并非‘增量’,《决定》并未对建设用地规模‘松绑’。”严金明说。

值得注意的是,《决定》印发后,也曾出现媒体误读的情况。有媒体称,《决定》“增加了各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”“三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加”“土地供应将进入‘大宽松’时代”等。

对此,严金明说,这些观点都是对《决定》内容的错误解读,下放用地审批权放绝不是一部分媒体解读的“为房地产用地松绑”。实际上,未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下,建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”,控“增量”,“对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松”。

严金明认为,赋予省级人民政府更大用地自主权,是压实省级人民政府责任,本质上还是要促进最为科学合理的土地利用,服务重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求。

自然资源部国土空间用途管制司负责人也指出,用地审批权限下放后,实际上压实了地方政府耕地保护的责任。“过去由国务院审批的项目,一定程度存在着地方组件报批不认真、把关不严格的情况。现在权力给了地方,责任也给了地方,不按规则审查,将承担责任和后果。”

“下放用地审批权后,绝不意味着城市可以‘摊大饼’扩张了。城镇的开发建设依然必须符合国土空间规划的规模、布局以及城镇开发边界的管控要求、符合土地利用年度计划的要求。”自然资源部国土空间用途管制司负责人说。

严金明认为,下放用地审批权对于国土空间规划和空间用途管制的执行并没有放松,其中就包括三条红线没有放松、用途管制的要求并没有放松、规划建设用地总量调控没有放松。

“生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线,仍然是我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。同时,当前仍然从严从紧控制建设用地总量。”严金明说。

审批标准并未降低

加强事中事后监管

李炜表示,下放用地审批权,并不是“一放了之”、放松监管。“关键在于正确处理好‘变’与‘不变’的关系。‘变’的是报送主体、批准机关和审批流程;‘不变’的是耕地保护的国策、法定的程序标准、节约集约的要求。”

“严格依据法律和相关标准审查,确保用地合法合规的审查标准没有降低。”李炜指出,无论是授权方式,还是委托方式,都是一种审批事权、审批程序的调整,只是提高了用地审批的效率,压缩了原有审批的时间,但并没有降低用地审批的标准。

李炜说,承接审批权的省份与原审批机关一样,都要以土地管理法等法律法规和相关用地标准规范等作为审查依据,同时必须确保审批的用地项目符合空间规划,符合占用条件、落实占补平衡、促进节约集约等。对于不能正确行使被授权或者被委托的职权的,国务院和自然资源部将会随时收回授权、收回委托。

李炜还提到,用地审批权下放后,坚持最严格的土地管理制度,严格土地执法的要求没有松懈。土地管理法等法律法规规定了对各类土地违法行为的查处,《违反土地管理规定行为处分办法》也对地方政府不履行耕地保护职责的查处作出了明确规定。

李炜说,自然资源部无疑会进一步加大执法力度,和省级人民政府一起,强化督查问责,加快清理闲置土地,清理整顿大棚房。

自然资源部国土空间用途管制司负责人同时提到,为确保“放得下、接得住、管得好”,自然资源部将在监管上下功夫,全面加强事中事后监管。《决定》实施后,自然资源部将进一步明确用地审批政策、规则、标准、要求,规范审批行为,切实提高审批质量和效率。同时,将运用航空航天遥感监测、三维地形展示、互联互通的审批监管平台等自然资源技术集成手段,采取“双随机、一公开”等方式,加大对用地审批情况的监督检查力度,特别是加强对占用永久基本农田和生态保护红线的监管。此外,还将根据综合评估结果,及时提请国务院动态调整委托试点省份。

“相信在中央地方合力之下,土地违法行为多发、频发的现象一定能够得到有效遏制。”李炜说。