全国人大常委会委员审议农村土地承包法修正案草案二审稿修法对深化农村土地制度改革有重大意义

□ 法制网记者 蒲晓磊

10月23日下午,十三届全国人大常委会第六次会议对农村土地承包法修正案草案二审稿进行了分组审议。

与会人员认为,对现行农村土地承包法中已经不适应现在农业农村发展的内容作出修改,非常及时且非常必要,对于巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、落实“三权分置”制度,具有重大意义。

与此同时,针对进城务工农民的土地承包经营权、土地经营权的融资担保制度、承包方弃耕抛荒的有关内容等,委员们提出了相应的修改意见和建议。

有利于保障土地经营各方合法权益

委员们认为,此次法律修改落实“三权分置”改革要求,意义重大。

“此次修法,有助于把党中央的重大决策上升为法律规定,更好地推进农业农村改革,更好地适应当前农业和农村发展面临的一系列重大挑战,更好地把多年来农村一些行之有效的好的做法上升为法律规定。”孙其信委员说。

那顺孟和委员认为,农村土地承包法为解决我国的粮食问题、饭碗问题、温饱问题作出了极其重要的贡献,对于这部重要法律的修改,需要在原则上把握两条:一是稳定性。土地是农民的命根子,如何保持土地政策的稳定性、如何尊重农民的意愿,要在这部法律中体现得比较充分;二是与时俱进。中国特色社会主义进入新时代,这部法律也要随着时代的发展而发展。当前中央推进乡村振兴战略,有力保障和推进小农户与现代农业的对接、加快推进和保障农民工有序进城这两件事情,应当通过土地承包法加快推进。

蔡昉委员指出,法律的修改达到了巩固农村基本经营制度,落实农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置这项改革要求,促进土地的资本化和财产化这三个目标。可以说,草案对保障、维护土地经营各方合法权益作了非常好的规定。

“草案二审稿落实了中央关于农村土地‘三权分置’的精神,把农村土地的所有权、承包经营权和土地经营权表述得很清楚,把三权之间的关系讲得很明白,而且还规定了经营权登记颁证、流转和融资担保,改得非常好,有利于农业农村繁荣发展和稳定,也是落实乡村振兴战略的一个重要举措。”冯忠华委员说。

进城农民放弃承包地应获合理补偿

分组审议期间,多位常委会委员将目光聚焦到了草案二审稿第二十七条。

第二十七条第二款规定,国家保护进城务工农民的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权,由农民自主决定。

陈斯喜委员认为,“是否保留土地承包经营权,由农民自主决定”的规定有点绝对,难以适应各地的情况。现在农村中有些家庭已经没有人在农村生活居住了,但还有承包地,有的一家好几口人还少地或者根本就没有地。因此,建议删去这一内容。对离开农村进城很长时间的农民的承包地如何处理,可以留给农村自主决定,没有必要在全国作统一规定。

第二十七条第三款规定,承包期内,承包方全家迁入城镇落户,纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包经营权益。

那顺孟和说,现在有很多农民全家都已经进城了,但看重承包地的社会保障功能,仍不愿意放弃,但实际上如果能够给予他们合理的补偿,他们也愿意放弃。因此,建议对第三款规定作出修改,“承包期内,承包方全家迁入城镇落户,承包户自愿并永久放弃承包地的,承包方可获得与当地耕地征用相等的补偿,国家及地方政府给予相应的补助”。

郑功成委员认为,可以删去第二十七条第三款,即便这一款不能删掉,也应当把“纳入城镇住房和社会保障体系”删掉。“因为过去的养老保险、医务保险、社会救助是城乡分割的,现在三个制度都是整合的,城乡居民养老保险是一个制度,城乡居民医疗保险制度也即将全面完成整合。如果再以所谓的城镇住房和社会保障体系为由,作为丧失农村集体经济组织成员身份的依据,这个理由就完全不成立了。”

对承包地调整特殊情形不应当放宽

陈锡文委员注意到,草案第二十八条规定中的“因特殊情形矛盾突出,需要对个别农户之间承包的耕地和草地适当调整的”表述,与现行农村土地承包法相比有一些变动。现行法律写的是因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形,才允许作个别调整。现在的修改没有对特殊情形作出说明,而是把允许个别农户调整的标准模糊了、尺度放宽了,这样自由裁量度就很大了。而且,后面“矛盾突出”的表述也很模糊。

“在这个关键问题的修改上,还是要按照中央的精神,特别是根据中央最新文件精神。中央最新相关文件中也讲到调整土地的问题,主要讲的是二轮承包到期后,在延包之前个别情况可以调整。而且也明确指出是因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形。所以,草案二审稿的这一规定还是要再斟酌。”陈锡文说。

刘振伟委员指出,对于规定中的“特殊情形”,九届全国人大法律委在九届全国人大常委会第二十八次会议上汇报农村土地承包法草案修改情况时是这样表述的:“实践中除自然灾害以外,还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出,适当调整个别农户之间承包地的情形。”

刘振伟认为,现在的二审稿中将现行法及一审稿中的“个别适当调整承包地”说成释放可以调整承包地的信号,改变、扩大了意思,建议作出修改。

融资担保要着眼于保护农民利益

针对土地经营权的融资担保制度,草案二审稿增加了两款规定:“担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记;未经登记,不得对抗善意第三人。”“实现担保物权时,担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”

李锐委员认为,这次对一审稿中增加的关于土地经营权融资担保的内容进行细化补充,很有必要。但是,鉴于实践中融资担保的情况比较复杂,操作方式多样,土地价值评估、处置流转等方面还存在诸多问题。建议全国人大常委会有关机构在法律实施后,及时跟进了解融资担保制度的落实情况,研究评估实践中存在的问题,督促国家有关部门尽快制定相关配套制度。

杨志今委员指出,农业贷款难、融资贵的现象现在仍相当普遍,处于金融服务的边缘和末梢,成为制约农村经济社会发展的主要瓶颈。土地经营权融资担保是为了保障担保权人在债务人不履行到期债务的情况下,用该土地的经营收益偿还贷款的本息,全部偿还后,债权人再将土地经营权归还给当初进行抵押贷款的原承包人。

“但是,要注意实践中可能会出现,一些小额贷款公司与农户签订合同约定抵押期限二三十年,实际农户丧失了土地经营权,只保留名义上的承包权,农户的生存便无法保障的问题。”杨志今强调,土地经营权融资担保要着眼于保护农民的利益。

建议保留承包方弃耕抛荒有关内容

草案一审稿第二十九条第三款规定,承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的、发包方可以收取一定的费用,用于土地耕作;连续三年以上弃耕抛荒承包地的,发包方可以依法定程序收回承包地,重新发包。

草案二审稿中,删去了一审稿中承包方弃耕抛荒的有关内容。对此,一些委员认为,应当继续对问题进行深入研究,建议保留有关内容并作出修改。

“弃耕抛荒的问题在现实中确实存在,如果任其发展下去可能会越来越严重,会带来不少问题,比如乡村环境问题,还有农村土地污染问题,有的地方弃耕抛荒时间稍微长一点,就会变成垃圾堆放地。更重要的是,如果任其发展下去,会造成耕地质量和生产能力的下降。从实践来看,弃耕抛荒的问题没有明确的规定和要求是很难解决的。”刘玉亭委员说。

左中一委员建议,保留一审稿中的内容,在“连续三年以上弃耕抛荒承包地的”前面,增加“非农业原因”或“非农业生产经营原因”这样的限制词,既可以保护经营者权益,又可以防止出现长期弃耕抛荒的现象。

许为钢委员认为,土地是宝贵的,不应该弃耕抛荒,应该有制度规定,引导广大农民珍惜土地或使用土地。抛荒原因实际上就是效益太低,才把地抛荒。因此,有必要通过有关的法律规定,让他们不抛荒。

“实际上在法律中有这么一条规定以后,农民也不会抛荒,他可以给亲戚朋友、村里其他农民耕种,能收一些钱就收一些钱,不能收钱让他们种。但是现在我们不强调不能抛荒,土地承包者就没有这个责任,就可能让地荒着,也不让其他人去种。”许为钢建议,保留一审稿中的有关内容,在法律上引导农民不弃耕抛荒。