地方立法“撑腰”公众参与深意何在

法制网记者赵志锋

经过甘肃省人大常委会三次审议,备受关注的《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》近日终于出台,将于今年10月1日起正式实施。

据了解,该法规是迄今为止国内首部在地方性法规制定领域引导、鼓励和规范公众参与活动的专门性、创制性地方性法规。

法律界人士表示,该条例能使公众更多地参与立法过程,更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容,使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持,有利于进一步提高地方性法规的执行力。

公民有能力起草立法项目

记者在采访中了解到,甘肃在公众参与地方立法方面很早就开始了探索与实践。据了解,早在上世纪末,兰州大学经济学院一位研究生就将黄河流域甘肃段的水污染状况作为研究课题进行了深入调查,提出应该制定一部能够体现时代特征的《黄河流域甘肃段水污染防治办法》,并尝试搭建了该办法的基本框架。

于是,一篇题为《流域水污染防治立法研究——以黄河流域甘肃段为例》的论文摆在了相关部门的案头。随后,以这篇论文为“蓝本”的《黄河流域甘肃段水污染防治办法(草案)》被列入甘肃省人大立法规划。

2000年,甘肃省白银市林业局的一位工程师,凭着对我国西部部分地区土地沙漠化成因及防治对策的深入研究,积极提供立法建议,并草拟法规建议草案共99条上报省人大常委会。2003年3月,《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》正式施行,这位林业工程师对这部防沙治沙办法的顺利出台提供了极大帮助。

近年来,甘肃省人大常委会十分注重地方立法的制度建设,先后出台了立法程序规则和立法听证规则等,建立了诸如公开征集立法建议项目、法规草案公示、法律草案择优委托起草、立法顾问、地方立法联系点、立法听证、公民旁听立法会议等一系列制度,使公众参与立法决策成为民主立法、科学立法、依法立法的重要标志。

可通过信函邮件参与立法

我国立法法规定,立法机构应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众意见,向社会公布法律案征求意见。

据此,《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》从三个方面对公众参与的形式作出了明确规定。

一是对公众参与地方立法的方式作了规定。公众可通过信函、传真、电子邮件、电话、面谈、参加相关会议等形式,表达立法意愿,提出具体的意见和建议。

二是对公众参与立法会议的种类作了规定。拟制定的地方性法规对本行政区域内的经济和社会发展有重大影响,或者直接涉及公众重大利益的,或者公众对有关内容存在重大意见分歧的,地方性法规制定机关或者起草单位应当召开立法听证会；也可以根据立法工作实际需要,召开其他形式的会议听取公众意见。

三是对地方性法规制定机关或者起草单位组织公众参与立法会议的规则和程序作了规定。公众参与立法会议,应当在会议召开五个工作日前,将会议的主要内容和具体要求通知参加人,并提供相关的立法参阅资料。同时特别规定,公众参与立法会议应当制作会议记录。

条例规定,地方性法规制定机关应当建立激励制度,鼓励公众参与地方性法规制定活动,并对作出突出贡献的公众予以表彰和奖励。公民参与地方性法规制定活动所支出的差旅费、误工费等费用,由地方性法规制定机关予以补偿。同时规定,公众参与地方性法规制定所需经费,由同级财政予以保障。

条例还特别规定,公众认为已经生效的地方性法规与上位法不一致,或者明显不适应经济社会发展需求的,可以依法向地方性法规制定机关提出修改、废止建议。地方性法规制定机关应当依法进行处理,并告知对方。

降低法规实施风险和成本

“专门出台法规鼓励和规范公民参与地方立法,使立法的整个过程处在‘阳光’之下,可以起到维护社会稳定和促进法治进步两个方面的重大意义。”甘肃律师刘斌民说。

刘斌民认为,通过公众参与立法,使公众的意见得到表达,利益诉求得到重视,就会极大地减少公众的抵触和对抗,受到公众的支持和认同。这样就会大大降低法规和规章实施的风险和成本,提升行政立法的实施效果。

“立法的科学性和可行性不但取决于立法者的决策能力,而且取决于决策信息的多寡和信息传输的效率。”刘斌民认为,公民参与给政府决策提供广泛而有用的信息,改善信息的质量和利用率,提高政府的准确度,以便使政府作出更有利于人民的决策,人民也更容易接受政府的决策,这是一大法治进步。

“需要注意的问题是,应该加强程序的可实施性并严格去执行,不要让公众参与立法和听证会一样沦为一种形式。”刘斌民说。

甘肃省人大常委会秘书长张绪胜表示,通过公众参与制定地方性法规的制度和机制的构建,能够克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向,保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性,有利于进一步提高地方立法的质量。

有关专家认为,普通公民的立法权所享有的广泛程度、有效程度以及法律体现民众意志、反映权利的准确程度、发达程度,在一定意义上决定着社会民主法治进程的水平。“对公众参与立法进行法制化,显然是在民主法治进程中迈出的一大步；而公众参与立法之路越是通畅,公众有序参与政治的环境就越好。”这位专家说。本报兰州7月30日电

★通过公众参与立法,使公众的意见得到表达,利益诉求得到重视,就会极大地减少公众的抵触和对抗,受到公众的支持和认同。这样就会大大降低法规和规章实施的风险和成本,提升行政立法的实施效果

★公众参与制定地方性法规,能够克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向,保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性,有利于进一步提高地方立法的质量